lunedì 28 novembre 2016

Referendum costituzionale - Referendum e leggi popolari: più spazi, troppe incognite

di Gabriele Maestri

«Oltre il Senato c’è di più». Verrebbe da introdurre così la riforma della Costituzione su cui saremo chiamati a votare in autunno. Si è parlato molto (e in parte a sproposito, semplificando troppo e male da una parte e dall’altra) delle trasformazioni che subirebbe la seconda Camera, ma ci si è soffermati meno su altri contenuti, non meno importanti rispetto alla struttura e alla formazione del secondo ramo del Parlamento.
Se di spazi di partecipazione popolare si deve ragionare, è giusto farlo ad ampio spettro. A tutt’oggi, i cittadini possono partecipare alla vita politica in più modi: indirettamente, votando i loro rappresentanti al Parlamento; in maniera diretta, soprattutto presentando in forma collettiva proposte di legge (per proporre alle Camere temi su cui legiferare) o richieste di referendum (per eliminare dall’ordinamento norme non gradite). Questi ultimi due strumenti, col tempo, hanno mostrato alcuni limiti: le proposte di legge popolari si impantanavano puntualmente nelle secche parlamentari, mentre la disaffezione dei cittadini verso lo strumento referendario (forse anche per un suo abuso) ha impedito spesso di raggiungere il quorum per la sua validità e, a volte, non si è neanche arrivati a raccogliere le firme necessarie.
La riforma costituzionale interviene su entrambi i punti. Sul piano dell’iniziativa legislativa popolare, a fronte di un innalzamento sensibile del numero di firme necessarie (da 50mila a 150mila), il nuovo testo dell’art. 71 prescriverebbe che la discussione e la deliberazione conclusiva su quelle proposte di legge «siano garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari».
L’asticella in effetti si alza, anche se superarla non è proibitivo (gli elettori, in settant’anni, sono quasi raddoppiati e oggi è più facile firmare e far autenticare le firme); in compenso, si dovrebbero avere tempi certi perché nelle aule parlamentari si discuta davvero delle istanze che un numero consistente di cittadini ha tradotto in proposta di legge. In teoria sarebbe un passo avanti, rispetto alla poca considerazione di cui hanno goduto i testi di iniziativa popolare. Resta personalmente un po’ di rammarico: sarebbe stato opportuno dare più regole già nel testo costituzionale, invece che delegare la disciplina di tempi, forme e limiti della discussione ai regolamenti parlamentari, cioè alle stesse Camere che finora non hanno tenuto conto delle istanze popolari. Troppa sfiducia da parte mia o troppa fiducia in sé del Parlamento?
Se il tema delle proposte di legge è stato poco “gettonato” nel dibattito pubblico, si è parlato di più delle innovazioni della riforma in tema di referendum. Queste riguardano innanzitutto il referendum abrogativo, che diventerebbe «a geometria variabile» (come dice il professor Pasquale Costanzo) in caso di entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 75. Accanto all’attuale ipotesi “normale” (raccolta di 500mila firme e necessità di superare il quorum della metà più uno degli aventi diritto al voto), si creerebbe un secondo percorso “rinforzato”, qualora i promotori raccogliessero almeno 800mila firme: per la validità di quella consultazione, basterebbe raggiungere la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera.
Tornando all’esempio dell’asticella, il nuovo testo costituzionale farebbe decidere ai cittadini – specie ai promotori – il livello di difficoltà: potrebbero mettere l’impegno consueto nella raccolta firme, sperando che poi voti almeno un elettore su due, o impegnarsi di più sulle sottoscrizioni, abbassando l’asticella all’atto di rivolgersi al corpo elettorale. Si è parlato di “controriforma” del referendum, che non rimuove il quorum e aumenta le firme, ma non condivido: si è aggiunta una nuova strada, che chiede sì più firme (ma 800mila sono l’1,70% dei 46,9 milioni di elettori del 2013; 500mila sottoscrizioni, nel 1948, erano l’1,72% dei 29 milioni di elettori di allora), ma rende più difficile avere consultazioni invalide (prendendo i dati del 2013, invece che 23,5 milioni di votanti, ne basterebbero 17,6). Un minimo di partecipazione appare comunque necessario, per evitare che spariscano dall’ordinamento norme sgradite a sparute minoranze.
Restando sul tema dei referendum, se nulla cambia per le consultazioni territoriali e per il referendum confermativo di revisione costituzionale, la riforma integra così l’art. 71: «Al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la legge costituzionale stabilisce condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d’indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe le Camere sono disposte le modalità di attuazione».
Si tratta di qualcosa che nella Costituzione non c’è mai stato e che è stato chiesto da più parti (dai cittadini come dagli studiosi): nuove occasioni di partecipazione, non solo degli elettori ma di tutti i cittadini, come singoli e membri di «formazioni sociali» (questa parte, però, è tutta da precisare meglio in futuro). Quanto alle nuove forme di referendum, potrebbe aprirsi una stagione di consultazioni propositive (per suggerire temi di cui Parlamento e Governo dovrebbero occuparsi, senza sovrapporsi allo strumento dell’iniziativa legislativa popolare) e d’indirizzo (per permettere a chi è al potere di verificare, all’interno del corpo elettorale, il consenso su posizioni e progetti specifici). A occhio, peraltro, questi strumenti avrebbero un valore solo consultivo (e non immediatamente produttivo di norme): non sarebbero comunque disponibili prima di un doppio intervento del Parlamento, prima con una legge costituzionale che definisca meglio questi istituti, poi con una legge ordinaria bicamerale, che attui nel dettaglio le regole ancora da stabilire.
Si è dunque tentati di dire che, in questa lettura della partecipazione popolare, chi ha voluto la riforma ha proposto un passo adelante, pero con mucho juicio, lasciando decidere al Parlamento che verrà: a volte non c’era altra scelta, a volte si sarebbe potuto fare di più. C’è, infine, la grande incognita sulla formazione del Senato: non sarebbe eletto direttamente, ma si è introdotto il principio per cui i consigli regionali e di province autonome dovrebbero eleggere i senatori «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi». Ci sarebbe dunque spazio per far contare, in qualche modo, anche l’espressione degli elettori; toccherà però sempre a una legge ordinaria (bicamerale) stabilire le modalità di elezione dei senatori. Anche qui, dunque, il giudizio dev’essere necessariamente sospeso.
(Nipoti di Maritain 01/2016, pp. 26-28)

Referendum costituzionale - Cittadini più partecipi, se vorranno

 di Raffaele Dobellini

Il 4 dicembre 2016 gli elettori italiani saranno chiamati ad esprimere il proprio consenso o il proprio dissenso nei confronti della Riforma costituzionale, cosiddetta “Renzi-Boschi” o “Boschi-Napolitano”. Già dalla scelta di come appellare questa Riforma si possono comprendere le posizioni in campo. Chi la chiama Renzi-Boschi vuole porre attenzione sul significato che l’approvazione della stessa avrà per le sorti del Governo in carica. Chi la denomina Napolitano-Boschi pone, invece, l’accento sul fatto che la legge costituzionale aveva avuto inizialmente l’avallo della maggioranza delle forze politiche presenti in Parlamento, anche grazie all’esplicito sostegno del Presidente emerito, Giorgio Napolitano, che aveva accettato la propria rielezione per contribuire, tra l’altro, alle riforme istituzionali. Al di là, però, dei risvolti politici che avrà l’esito referendario è opportuno soffermarsi su quali effetti questa Riforma avrà nel concreto e, nello specifico, su come condizionerà la partecipazione dei cittadini alla vita politica.
Come ho premesso, l’attuale Riforma assume ben precise coloriture politiche, che vanno ben oltre quelle che naturalmente assume un cambiamento della Costituzione. Ritengo, pertanto, opportuno esplicitare fin da subito i miei convincimenti in materia politico-istituzionale, così da permettere al lettore, soprattutto a quello non avvezzo alle materie giuridiche, di orientarsi al meglio. Sono un parlamentarista convinto, favorevole ad un limitato rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio, che evito, infatti, di chiamare “Premier” per ribadire il suo ruolo di primus inter pares. Il Consiglio dei Ministri, infatti, dovrebbe essere non solo luogo di decisioni esecutive, ma anche di un ampio ed approfondito confronto sulle sorti del Paese. La svolta maggioritaria dei primi anni Novanta, l’elezione diretta degli organi monocratici di governo locale, il ricorso alle primarie per la scelta del Segretario nazionale del Partito Democratico hanno, col tempo, mutato la natura del Presidente del Consiglio, che è andato accentuando il suo ruolo direttivo, a scapito di quello di coordinamento. Sono dell’opinione che ibridare i sistemi istituzionali non sempre sia corretto. Se, quindi, si vuole un rafforzamento del ruolo del Presidente del Consiglio, tanto da trasformarlo in un Primo ministro o in un Cancelliere, questo va fatto in modo esplicito e con una certa coerenza giuridico-legislativa. Schematizzando posso affermare: un sistema di coerente rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio era già in linea con il precedente dettato costituzionale, sarebbe bastate poche modifiche per semplificare il processo legislativo e rafforzare il ruolo di indirizzo del Presidente del Consiglio. È evidente, però, che la Riforma non ha avuto solo quest’intento. Se è vero che Renzi si è mosso secondo il modello del “Sindaco d’Italia” – il combinato disposto Riforma Costituzionale-Italicum è chiaro in questo senso – è altrettanto vero che il sistema dei comuni non è immediatamente riproducibile a livello nazionale. I comuni non legiferano e, soprattutto, l’attività legislativa non può ridursi ad un semplice confronto tra maggioranza e opposizione. Il venir meno dei partiti “ideologici” impedisce di collocare tutti i temi, soprattutto quelli eticamente sensibili, in un confronto tra opposte parti politiche. Al rafforzamento del ruolo dell’Esecutivo e al superamento del cosiddetto bicameralismo perfetto (o paritario) si affiancano altri due intenti: assecondare un elettorato che è sempre più diffidente nei confronti della classe politica e riportare lo Stato al centro dell’azione politico-legislativa. Il primo intento è perseguito attraverso la riduzione drastica del numero dei senatori, l’eliminazione del CNEL, l’esclusione di una indennità di incarico per i nuovi senatori, l’abolizione della figura del senatore a vita di nomina presidenziale (i nuovi senatori di nomina presidenziale dureranno in carica sette anni). Se l’eliminazione del CNEL non costituisce un problema di sorta e, comunque, non costituisce una svolta epocale, diversa è la scelta che riguarda il Senato. Qui bisogna fare alcune precisazioni: in molti Paesi si è fatta la scelta del monocameralismo; in nessuno Stato occidentale esiste un bicameralismo perfetto; dove esiste una seconda Camera, questa è spesso oggetto di critiche; il ruolo della seconda Camera assume un ruolo rilevante nei sistemi federali – es. USA o Germania – dove serve a rappresentare le esigenze delle realtà regionali/statuali che compongono la Federazione. Il progetto originario della Riforma aveva una sua coerenza: guardava al modello tedesco e, pertanto, prevedeva l’elezione di tutti i senatori ad opera dei Consigli regionali e ne prevedeva la caducazione alla cessazione dell’incarico di primo livello (sindaco o consigliere regionale) o al termine della legislatura del consiglio regionale eleggente. Sostanzialmente i senatori erano immaginati come delegati delle Regioni a rappresentare gli interessi della comunità regionale. L’assenza di un diretto mandato popolare giustificava: l’eliminazione dell’indennità; l’eliminazione dell’immunità parlamentare; il ridotto potere legislativo. Il sistema mancava, però, di uno strumento fondamentale: la possibilità per l’ente delegante di revocare l’incarico al senatore, qualora questi avesse votato in modo difforme agli orientamenti della Regione sulle questioni strettamente legislative. Almeno si sarebbe dovuto prevedere che i senatori avrebbero potuto esprimere solo un voto percentualizzato o unitario. Se, infatti, il Senato è immaginato come Camera delle Regioni, quello che viene in rilievo è l’ente; quindi nella stragrande maggioranza dei casi i voti si sarebbero dovuti esprimere non in modo individuale, ma unitario. Cioè ad ogni Regione sarebbe spettato un solo voto e per esprime questo i senatori di ogni singola Regione si sarebbero dovuti accordare o avrebbero espresso un voto pari solo ad un percentuale del voto della Regione.
Nonostante alcuni limiti (anche seri) che presenta la Riforma costituzionale ritengo che la stessa abbia un indubbio vantaggio: aumenta le occasioni di partecipazione democratica. Questa Riforma, pur non incidendo sulla prima parte della Costituzione – e, quindi, sui principi che reggono il nostro sistema repubblicano – va ad incidere sul procedimento legislativo e sull’equilibrio tra alcuni poteri dello Stato. Soffermarsi sulle convinzioni politiche e filosofiche alla base di questa Riforma sarebbe troppo complesso. È bene, quindi, soffermarsi solo sugli effettivi cambiamenti prodotti, indipendentemente dalle conseguenze politiche che agli stessi si vuole attribuire. È noto, infatti, che al di là del dato normativo ciò che assume rilievo è anche il modo in cui la dottrina, la giurisprudenza, soprattutto costituzionale, e la politica comunemente interpretano la Costituzione. La Riforma del Titolo V avvenuta nel 2001 è stata, ad esempio, oggetto di numerosi interventi della Corte Costituzionale, che è intervenuta a delimitare e ridefinire il riparato di competenze legislative tra Stato e Regioni, depotenziando di fatto il portato della riforma c.d. federalista. Nella Riforma costituzionale Renzi-Boschi-Napolitano assumerà rilievo il modo concreto in cui verranno utilizzati gli istituti di partecipazione popolare e come i senatori intenderanno il proprio ruolo. Come precisato, infatti, non è previsto l’istituto della revoca dei sentori e agli stessi è riconosciuta l’immunità. È discutibile, comunque, fin dove si possa spingere la loro azione politica, quanto cioè possano giovarsi dell’assenza di un vincolo di mandato, pur rappresentando la propria Regione. Del resto, a seguito delle obiezioni della minoranza interna al PD, la norma costituzionale prevede che – relativamente ai consiglieri regionali da eleggere come senatori – il Consiglio regionale eleggente dovrà tener conto delle “indicazioni” dell’elettorato. Come questo avverrà e come questo si tradurrà in una elezione effettiva ad opera del corpo elettorale non è dato saperlo. Sicuramente non dovrebbe avvenire per i sindaci che saranno eletti senatori. Le principali novità in termini di partecipazione popolare, però, sono altre e sono spesso passate sotto silenzio, pur determinando importanti cambiamenti. Del resto, sono le riforme che meno hanno subito le obiezioni dei costituzionalisti, godendo di un sostegno quasi unanime. Il maggiore coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale passa attraverso: la previsione di referendum propositivi o d’indirizzo; l’abbassamento del quorum alla metà dei votanti alle ultime politiche, nel caso in cui il referendum sia stato chiesto da almeno 800.000 elettori; l’aver fissato tempi certi per la calendarizzazione delle leggi d’iniziativa popolare. Decisive risulteranno le leggi attuative del dettato costituzionale. Il superamento del bicameralismo paritario e la sottrazione alla scelta dell’elettorato di una parte dei senatori è ampiamente compensata dall’introduzione di queste forme di partecipazione diretta. Su questo versante, quindi, difficilmente la Riforma può essere oggetto di critiche decisive.
(Nipoti di Maritain 01/2016, pp. 22-25)