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Referendum costituzionale - Referendum e leggi popolari: più spazi, troppe incognite

di Gabriele Maestri

«Oltre il Senato c’è di più». Verrebbe da introdurre così la riforma della Costituzione su cui saremo chiamati a votare in autunno. Si è parlato molto (e in parte a sproposito, semplificando troppo e male da una parte e dall’altra) delle trasformazioni che subirebbe la seconda Camera, ma ci si è soffermati meno su altri contenuti, non meno importanti rispetto alla struttura e alla formazione del secondo ramo del Parlamento.
Se di spazi di partecipazione popolare si deve ragionare, è giusto farlo ad ampio spettro. A tutt’oggi, i cittadini possono partecipare alla vita politica in più modi: indirettamente, votando i loro rappresentanti al Parlamento; in maniera diretta, soprattutto presentando in forma collettiva proposte di legge (per proporre alle Camere temi su cui legiferare) o richieste di referendum (per eliminare dall’ordinamento norme non gradite). Questi ultimi due strumenti, col tempo, hanno mostrato alcuni limiti: le proposte di legge popolari si impantanavano puntualmente nelle secche parlamentari, mentre la disaffezione dei cittadini verso lo strumento referendario (forse anche per un suo abuso) ha impedito spesso di raggiungere il quorum per la sua validità e, a volte, non si è neanche arrivati a raccogliere le firme necessarie.
La riforma costituzionale interviene su entrambi i punti. Sul piano dell’iniziativa legislativa popolare, a fronte di un innalzamento sensibile del numero di firme necessarie (da 50mila a 150mila), il nuovo testo dell’art. 71 prescriverebbe che la discussione e la deliberazione conclusiva su quelle proposte di legge «siano garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari».
L’asticella in effetti si alza, anche se superarla non è proibitivo (gli elettori, in settant’anni, sono quasi raddoppiati e oggi è più facile firmare e far autenticare le firme); in compenso, si dovrebbero avere tempi certi perché nelle aule parlamentari si discuta davvero delle istanze che un numero consistente di cittadini ha tradotto in proposta di legge. In teoria sarebbe un passo avanti, rispetto alla poca considerazione di cui hanno goduto i testi di iniziativa popolare. Resta personalmente un po’ di rammarico: sarebbe stato opportuno dare più regole già nel testo costituzionale, invece che delegare la disciplina di tempi, forme e limiti della discussione ai regolamenti parlamentari, cioè alle stesse Camere che finora non hanno tenuto conto delle istanze popolari. Troppa sfiducia da parte mia o troppa fiducia in sé del Parlamento?
Se il tema delle proposte di legge è stato poco “gettonato” nel dibattito pubblico, si è parlato di più delle innovazioni della riforma in tema di referendum. Queste riguardano innanzitutto il referendum abrogativo, che diventerebbe «a geometria variabile» (come dice il professor Pasquale Costanzo) in caso di entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 75. Accanto all’attuale ipotesi “normale” (raccolta di 500mila firme e necessità di superare il quorum della metà più uno degli aventi diritto al voto), si creerebbe un secondo percorso “rinforzato”, qualora i promotori raccogliessero almeno 800mila firme: per la validità di quella consultazione, basterebbe raggiungere la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera.
Tornando all’esempio dell’asticella, il nuovo testo costituzionale farebbe decidere ai cittadini – specie ai promotori – il livello di difficoltà: potrebbero mettere l’impegno consueto nella raccolta firme, sperando che poi voti almeno un elettore su due, o impegnarsi di più sulle sottoscrizioni, abbassando l’asticella all’atto di rivolgersi al corpo elettorale. Si è parlato di “controriforma” del referendum, che non rimuove il quorum e aumenta le firme, ma non condivido: si è aggiunta una nuova strada, che chiede sì più firme (ma 800mila sono l’1,70% dei 46,9 milioni di elettori del 2013; 500mila sottoscrizioni, nel 1948, erano l’1,72% dei 29 milioni di elettori di allora), ma rende più difficile avere consultazioni invalide (prendendo i dati del 2013, invece che 23,5 milioni di votanti, ne basterebbero 17,6). Un minimo di partecipazione appare comunque necessario, per evitare che spariscano dall’ordinamento norme sgradite a sparute minoranze.
Restando sul tema dei referendum, se nulla cambia per le consultazioni territoriali e per il referendum confermativo di revisione costituzionale, la riforma integra così l’art. 71: «Al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la legge costituzionale stabilisce condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d’indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe le Camere sono disposte le modalità di attuazione».
Si tratta di qualcosa che nella Costituzione non c’è mai stato e che è stato chiesto da più parti (dai cittadini come dagli studiosi): nuove occasioni di partecipazione, non solo degli elettori ma di tutti i cittadini, come singoli e membri di «formazioni sociali» (questa parte, però, è tutta da precisare meglio in futuro). Quanto alle nuove forme di referendum, potrebbe aprirsi una stagione di consultazioni propositive (per suggerire temi di cui Parlamento e Governo dovrebbero occuparsi, senza sovrapporsi allo strumento dell’iniziativa legislativa popolare) e d’indirizzo (per permettere a chi è al potere di verificare, all’interno del corpo elettorale, il consenso su posizioni e progetti specifici). A occhio, peraltro, questi strumenti avrebbero un valore solo consultivo (e non immediatamente produttivo di norme): non sarebbero comunque disponibili prima di un doppio intervento del Parlamento, prima con una legge costituzionale che definisca meglio questi istituti, poi con una legge ordinaria bicamerale, che attui nel dettaglio le regole ancora da stabilire.
Si è dunque tentati di dire che, in questa lettura della partecipazione popolare, chi ha voluto la riforma ha proposto un passo adelante, pero con mucho juicio, lasciando decidere al Parlamento che verrà: a volte non c’era altra scelta, a volte si sarebbe potuto fare di più. C’è, infine, la grande incognita sulla formazione del Senato: non sarebbe eletto direttamente, ma si è introdotto il principio per cui i consigli regionali e di province autonome dovrebbero eleggere i senatori «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi». Ci sarebbe dunque spazio per far contare, in qualche modo, anche l’espressione degli elettori; toccherà però sempre a una legge ordinaria (bicamerale) stabilire le modalità di elezione dei senatori. Anche qui, dunque, il giudizio dev’essere necessariamente sospeso.
(Nipoti di Maritain 01/2016, pp. 26-28)

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